【《安全生產法》釋義連載⑨】第九條

第九條 國務院和縣級以上地方各級人民政府應當加強對安全生產工作的領導,建立健全安全生產工作協調機制,支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責,及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。

鄉鎮人民政府和街道辦事處,以及開發區、工業園區、港區、風景區等應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責,加強安全生產監管力量建設,按照職責對本行政區域或者管理區域內生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查,協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行安全生產監督管理職責。

◆條文主旨

本條是關于各級人民政府以及開發區等功能區在安全生產方面職責的規定。

◆條文釋義

加強對安全生產的領導和監督管理,是各級人民政府應當承擔的法定職責;明確鄉鎮人民政府、街道辦事處和開發區、工業園區、港區、風景區等功能區負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責,是進一步強化安全生產工作的必然要求。

一、國務院和縣級以上地方各級人民政府的職責

1.加強對安全生產工作的領導。按照政府職能轉變要求,政府不應干預企業內部的生產經營活動,但安全生產作為生產經營活動中的重要環節,與可以由市場調節的其他環節和要素不一樣,其直接關系到從業人員的生命,也關系到社會公共安全,必須要由政府這只“看得見的手”來發揮監督管理的作用。各級人民政府應當充分認識到加強安全生產工作領導的重要性和必要性,依法履行對本地區安全生產工作的領導責任,落實地方各級人民政府安全生產行政首長負責制和領導班子成員安全生產“一崗雙責”制度,健全安全生產監管體制,認真研究解決本地區安全生產中的重大問題;確保有關法律、法規和國家關于安全生產方針政策的貫徹執行;要加強對事故預防工作的領導,按規定對危險性大、職業危害嚴重及重點項目的建設把好審批立項關,對威脅公眾安全的重大事故隱患和危險設施、場所,要組織有關部門進行安全性評估;要加強安全生產的宣傳教育,努力提高廣大人民群眾遵章守紀的自覺性和安全生產意識等。

2.建立健全安全生產工作協調機制。安全生產工作涉及的行業領域廣、監管部門多,組織任務重、協調難度大,需要建立健全安全生產工作協調機制,目前的主要做法是成立各級安全生產委員會。安全生產委員會是各級黨委和政府組織領導安全生產工作的議事協調機構。2003年,國務院成立了安全生產委員會,主任由國務院副總理擔任;目前全國各地均已成立了安全生產委員會,多數由政府主要領導任安委會主任,對于指導推動本地區安全生產工作發揮了重要作用。安委會的主要職責是:加強組織領導,研究部署本地區安全生產工作;指導各有關部門單位切實履行職責,形成齊抓共管的局面;加強統籌協調,分析安全生產形勢,提出安全生產工作政策措施,切實解決存在的突出矛盾和問題。

3.支持、督促各有關部門依法履行安全生產監督管理職責。本法規定了各級人民政府應急管理部門和其他依法負有安全生產監督管理職責的部門對安全生產的監督管理職責。縣級以上各級人民政府對本級政府所屬各有關部門依法履行安全生產監督管理的職責,負有領導、支持和督促的責任。

4.及時協調、解決安全生產監督管理中存在的重大問題。安全生產監督管理中的一些重大問題,如關閉不符合安全生產條件的企業的問題,淘汰安全隱患較多的落后生產工藝、設備的問題,對重大安全事故的搶救組織工作及事故的調查處理問題等,僅靠應急管理部門或者其他有關部門自身還難以解決,需要通過安全生產委員會等協調議事機構統籌協調,依法解決。

二、鄉鎮人民政府、街道辦事處以及開發區等功能區的職責

1.鄉鎮人民政府、街道辦事處。鄉鎮人民政府、街道辦事處是我國政府管理的末端觸角。隨著我國社會經濟的高速發展和鄉村振興戰略的有力實施,在縣鄉基層廣泛分布著大量中小企業,其中不乏從事高危行業領域生產經營活動的企業。部分企業規模較小、安全基礎薄弱、人員素質參差不齊、安全管理水平低下,極易發生生產安全事故。鄉鎮人民政府、街道辦事處熟悉本地情況,通過加強其安全監管能力,積極探索優化基層監管執法模式,能夠直接發揮屬地管理優勢。目前,許多省市都通過地方立法的形式,明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處在安全生產方面的職責,并在工作機構、人員等方面摸索了一些有效的做法,取得了良好效果。

2.開發區等功能區。近年來,我國開發區、工業園區、港區、風景區等功能區發展迅速,聚集了大量企業,形成了專業化、集群化產業發展結構,推動了經濟快速發展。但是部分功能區在安全生產監督管理方面仍存在監管體制不健全、條塊交叉、職責不清、責任不落實等問題,一些開發區、工業園區受到投資結構、管理模式等方面影響,政企不分、監管力量薄弱甚至缺位等問題突出,導致這些功能區成為隱患集中區、政府監管盲區和事故多發區,發生了一些生產安全特別重大事故,如2014年8月發生的江蘇蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司特別重大爆炸事故,事故當日造成75人死亡、185人受傷;2015年8月12日發生的天津濱海新區天津港瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故,造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷。這些事故對人民群眾生命安全造成了無法挽回的巨大損失。為了解決安全生產地方監管和部門監管責任不清的問題,《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求,完善各類開發區、工業園區、港區、風景區等功能區安全生產監管體制,明確負責安全生產監督管理的機構,以及港區安全生產地方監管和部門監管責任。適應我國各類功能區發展的實際情況,進一步明確開發區、工業園區、港區、風景區等功能區職責,有利于解決功能區行業、屬地監管責任不清晰、不明確等安全監管問題。

3.鄉鎮人民政府、街道辦事處和開發區等功能區的職責。本次修改在完善鄉鎮人民政府、街道辦事處以及開發區等功能區監管體制,以及有關機構建設和職責方面作了進一步明確規定,具體包括三個方面:一是應當明確負責安全生產監督管理的有關工作機構及其職責,加強安全監管力量建設;二是按照職責對本行政區域或者管理區域內生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查;三是協助人民政府有關部門或者按照授權依法履行安全生產監督管理職責。上述規定盡量考慮鄉鎮人民政府、街道辦事處和開發區、工業園區、港區、風景區的不同特點和監管體制現實,比如鄉鎮人民政府和街道辦事處是對本行政區域的生產經營單位進行監督檢查,開發區、工業園區、港區、風景區負責的區域范圍不是行政區域,所以要求其對管理區域的生產經營單位實施監督檢查。同時,考慮到近年來各地行政監管和執法改革實際,上述單位中有的是協助人民政府履行安全生產監督管理職責,有的是根據授權可以直接履行安全生產監督管理職責。比如一些地區的安全生產地方性法規已規定,鄉鎮人民政府和街道辦事處接受上級政府有關部門委托或者授權實施安全生產監管工作。有關地方人民政府因地制宜,既可以在權限范圍內成立新的工作機構,也可以指定或者授權有關工作機構負責功能區的安全監管工作,強化并落實開發區、工業園區、港區、風景區等功能區的安全監管責任。