【《安全生產法》釋義連載⑧】第八條

第八條 國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃制定安全生產規劃,并組織實施。安全生產規劃應當與國土空間規劃等相關規劃相銜接。

各級人民政府應當加強安全生產基礎設施建設和安全生產監管能力建設,所需經費列入本級預算。

縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門建立完善安全風險評估與論證機制,按照安全風險管控要求,進行產業規劃和空間布局,并對位置相鄰、行業相近、業態相似的生產經營單位實施重大安全風險聯防聯控。

◆條文主旨

本條是關于負有安全生產規劃、設施能力建設和風險評估論證機制的規定。

◆條文釋義

安全生產工作必須做到關口前移,從國民經濟和社會發展規劃等產業規劃布局等源頭強化預防措施,增強生產安全事故預防的縱深性和有效性,做到防患未然。本條明確提出各級人民政府加強地方政府安全生產基礎設施和監管能力建設,強調地方政府建立完善安全風險評估與論證機制,實施重大安全風險聯防聯控,是落實黨中央國務院強調源頭防范、把好安全生產“準入關”的要求。

一、安全生產規劃的制定

安全生產規劃,是各級人民政府制定的比較全面長遠的安全生產發展計劃,是對未來整體性、長期性、基本性問題的考量,設計未來整套行動的方案,具有綜合性、系統性、時間性、強制性等特點。按照本條第1款的規定,國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃制定安全生產規劃,并組織實施。國務院于2011年發布了安全生產“十二五”規劃、2017年發布了安全生產“十三五”規劃。制定安全生產規劃應當根據國民經濟和社會發展規劃。國民經濟和社會發展規劃,是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要,是具有戰略意義的指導性文件,統籌安排和指導全國或某一地區的社會、經濟、文化建設工作。2021年3月,十三屆全國人大四次會議通過的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要,在全面提高公共安全保障能力一章中對提高安全生產水平提出了具體要求。各級政府對所制定的安全生產規劃要組織實施,予以落實。

根據本條的規定,安全生產規劃應當與國土空間規劃等相關規劃相銜接。2019年印發的《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出,國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據;建立國土空間規劃體系并監督實施,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。國土空間規劃綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素,與安全生產密切相關。安全生產規劃與國土空間規劃相銜接,主要是指安全生產規劃中涉及國土空間規劃的內容應當與其相銜接,例如安全生產規劃中涉及危險化學品的化工園區、港區建設,化工產業布局等要求,應當與國土空間規劃相銜接,保證從規劃初期就充分考慮科學布局生產空間、生活空間、生態空間等方面要求。同時,也要求編制國土空間規劃等相關規劃時,應當考慮安全生產因素。

二、安全生產基礎設施和監管能力建設

安全生產工作是關系人民群眾的生命財產安全、關系國家經濟發展和社會穩定的大事。本次修改增加了第2款,提出各級人民政府應當加強安全生產基礎設施建設和安全生產監管能力建設,所需經費列入本級預算。各級人民政府承擔安全生產監督管理的領導責任,就必須從“硬件”和“軟件”兩方面入手,加強安全生產基礎建設。

1.安全生產基礎設施建設。應當進一步落實安全生產責任制體系,堅持從制度、體制、機制等方面入手,優化升級監管手段,加強安全生產執法能力建設,推進安全科技創新,強化應急救援能力,健全責任考核機制,嚴格責任追究制度。同時,要加強安全基礎設施建設,提高基礎設施安全配置標準,提升建筑、交通、管網、消防等基礎設施建設質量、安全標準和管理水平,實施公路安全生命防護工程、城市生命線工程等一批安全基礎工程,加強安全基礎建設的檢測維護。

2.安全生產監管能力建設。習近平總書記強調,要加強安全生產監管,分區分類加強安全監管執法,強化企業主體責任落實,牢牢守住安全生產底線,切實維護人民群眾生命財產安全。加強安全生產監管能力建設,要求各級負有安全生產監管職責的部門的執法人員提高政治站位,牢固樹立人民至上、生命至上的理念,強化履職盡責,努力提升業務素質和行政執法能力,敢于動真碰硬,精準執法,杜絕監管執法中的“寬松軟”現象,黨委政府和有關部門要加強安全監管隊伍建設,進一步加大組織領導、政策支持、經費保障力度,關心關愛安全監管人員,堅持嚴管和厚愛相結合,提升安全監管隊伍職業榮譽感。

3.所需經費保障列入本級預算。預算是指經批準核定的一定時期內國家財政收支的預計,它是國家基本的財政計劃,是國民經濟計劃的重要組成部分。預算法規定,政府的全部支出都應當納入預算。加強安全生產基礎設施建設和安全生產能力建設是各級人民政府承擔的重要職責,相關經費來源于政府財政收入,因此應當列入本級預算予以安排和保障。

三、安全風險評估與論證機制

隨著我國社會經濟快速發展,新行業、新領域、新業態不斷涌現,開發建設和生產經營活動中潛藏著許多新的安全風險,但部分安全風險由于各種原因并沒有被準確識別或者納入管控范圍。近年來發生的一些重特大生產安全事故暴露出項目建設初期把關不嚴、風險管控不力等問題。《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求,地方各級政府要建立完善安全風險評估與論證機制,科學合理確定企業選址和基礎設施建設、居民生活區空間布局。

此次修改增加第3款,要求縣級以上地方各級人民政府建立安全風險評估與論證機制,按照安全風險管控要求,進行產業規劃和空間布局。位置相鄰、行業相近、業態相似的生產經營單位在安全風險管控方面有著共同的、相似的要求,通過統籌管理,建立完善重大安全風險聯防聯控機制,能夠將相鄰或者相似的安全風險管控力量進行整合,形成管控合力,節約管控成本,提升管控效能,提高安全風險管控能力和水平。實施重大安全風險聯防聯控機制,可以通過建立聯席會議制度、編制應急聯動方案、組建區域通信聯絡和應急響應機制、定期組織安全生產交叉檢查、開展聯合應急救援演練和應急調度測試等方式,推動地區、行業間的信息資源共享,打破傳統的區域、行業分割壁壘。